sombra para las hormigas

¿Qué es el Procede?

El Programa de Certificación de Derechos Ejidales y Titulación de Solares Urbanos (Procede) es un programa del gobierno federal que tiende a regular la propiedad de la tierra, sobre todo en tierras ejidales, comunales y en las colonias agrícolas y ganaderas. El sector agrario que participa en él, es la Secretaría de la Reforma Agraria (SRA), la Procuraduría Agraria (PA), El Registro Agrario Nacional (RAN) y el Instituto Nacional de Estadística, Geografía e Informática (INEGI), aunque éste último no pertenece al Sector Agrario. En la práctica la dependencia que asume la instrumentación y ejecución del Procede, es la Procuraduría Agraria.

La SRA es la cabeza del sector, por lo que define los aspectos generales de planeación y estrategia, así mismo proporciona el historial agrario de los ejidos a certificarse. El RAN emite las normas técnicas, es decir bajo que lógica y criterios se deben realizar las mediciones y levantamiento topográficos, es responsable de las mediciones, trabajo éste que realiza el INEGI a través de un convenio, para aprovechar la experiencia e infraestructura técnica, organizativa y operativa. Pero la dependencia encargada de llevar el programa a los núcleos agrarios y que opera la instrumentación del Procede es la Procuraduría Agraria.

Otras instituciones que participan en el programa son la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), la Secretaría de Comunicaciones y Transportes (SCT), la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL), la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), y la Comisión Nacional para el Desarrollo de los Pueblos Indígenas (CONADEPI), entre otras.

Los propietarios sociales de la tierra poseen el 52% del territorio nacional. A la fecha de los casi 30,000 núcleos agrarios, 89 por ciento ya están certificados, lo que representa 82 por ciento de la propiedad social. La perspectiva de la Procuraduría Agraria es que el 91 por ciento de la propiedad social se “regularizara” por el Procede1. Esto durante el pasado sexenio foxista. Sin regularizar quedaría pendiente un 10 por ciento aproximado para el gobierno calderonista.

La estrategia del Sector Agrario y en especial de la Procuraduría Agraria es ir a los núcleos agrarios y forzarlos o amenazarlos de que le entren al Procede, argumentando que el programa gubernamental se va a acabar y que si quieren entrarle después éste les costará a ellos, a los campesinos, a los comuneros y ejidatarios. Además de que no van a tener acceso a programas y proyectos del gobierno, como el Progresa, Procampo, Oportunidades, etc. El Procede no se puede imponer a los ejidos y comunidades ya que por ley tienen autonomía y libertad para actuar y decidir, imponérselos es violar la capacidad que tienen los propios núcleos agrarios. Del Procede se dice que sus características son: gratuito, voluntario, interinstitucional y descentralizado y con la participación plena de los ejidatarios. Conviene destacar aquí lo que dice el Sector Agrario relativo a lo voluntario, ya que en los hechos no lo es. Uno de los postulados de la Ley Agraria establece que dentro del marco jurídico, la máxima autoridad del núcleo agrario son los propios ejidatarios (o comuneros en su caso) constituidos en asamblea ejidal (o comunal, según sea el caso), por lo cual los ejidos, tienen libertad absoluta para decidir su incorporación o no al programa. El mismo núcleo puede suspender o cancelar su participación en el Procede posteriormente a su aceptación.

El marco legal es: El artículo 27 constitucional, la Ley Agraria, publicada el 26 de febrero de 1992, y su respectivo reglamento en materia de certificación de derechos ejidales y titulación de solares; de éstos se desprenden las Normas Técnicas expedidas por el RAN, así como un Procedimiento General Operativo que norma las actividades del Procede dirigidos a los ejidos.

Como resultado de la certificación a los núcleos agrarios se están expidiendo certificados parcelarios y de uso común, además de títulos de solares urbanos. Dependiendo de la modalidad con que hayan aceptado el Procede. Aquí cabe señalar que cuando se expiden títulos de solares, éstos se registran en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio de las entidades federativas, a partir de ese momento dejan de regirse por las leyes agrarias e ingresan en el ámbito del derecho privado. Es decir, quedan fuera del polígono ejidal o comunal.

El Procede no implica automáticamente que la tierra se vaya a privatizar, pero el fin de la reforma al artículo 27 constitucional y de la ley reglamentaria, la Ley Agraria, es que las tierras se abrieran al mercado. Hasta la fecha sólo se han ido al dominio pleno de sus tierras, menos del uno por ciento de los que eran propietarios sociales. Un ejido certificado si tiene tierra parcelada, con sus respectivos certificados parcelarios la asamblea puede autorizar el dominio pleno de ella, aunque aquí es menester que el ejidatario haga el trámite personalmente ante el RAN, para que le cancele sus certificados parcelarios y en su lugar se expidan los títulos de propiedad de sus parcelas. También debe de inscribirse en el Registro Público de la Propiedad y del Comercio y pasa a regirse por la legislación civil. Sigue siendo ejidatario si conserva tierras de uso común, pero en lo que respecta a eso nada más.

Cabe mencionar que un número importante de los núcleos agrarios que adoptaron el dominio pleno, ya sea de manera parcial o total, corresponde a ejidos conurbados, turísticos, etc., en donde el uso del suelo se modificó y por lo tanto se valorizó el factor tierra.

Iniciar una inversión en el campo resulta para el capital una aventura poco viable y atractiva. Los campesinos se encuentran ubicados entre la pobreza y la pobreza extrema.

Las etapas operativas del Procede son las siguientes: Para la adecuada instrumentación del Procede se diseñó un esquema operativo que comprende diez etapas. La primera corresponde a la programación interinstitucional de los ejidos que serán trabajados en el año, la segunda y tercera incluyen la recopilación de la documentación legal, sensibilización y diagnóstico de los núcleos agrarios.

La cuarta y quinta etapas comprenden la anuencia al Procede y el inicio de los trabajos de la Comisión Auxiliar. Dicha Comisión elabora la lista de los posibles sujetos de derecho, realiza el recorrido y premarcaje del perímetro ejidal, levanta actas de identificación, reconocimiento y conformidad de linderos y elabora, con el apoyo del IEGI, el croquis a mano alzada de la superficie ejidal.

La sexta y séptima se relacionan con el informe que la Comisión Auxiliar presenta a el asamblea ejidal sobre sus actividades, entre las que destaca la exhibición del croquis a mano alzada de la superficie ejidal que describe las zonas parcelada, de uso común y la de asentamientos humanos; los trabajos de medición y la entrega de los planos definitivos al ejido por parte del INEGI.

De la octava a la décima etapas se realiza la última asamblea, llamada de delimitación, destino y asignación de las tierras, con la presencia de un fedatario o notario público y visitador agrario, quien integra el expediente y lo entrega al RAN. Este a su vez revisa, califica y procede a inscribir, expedir, así como la entrega de los certificados y los títulos de los solares.

El Procede no se diseñó para resolver conflictos, en la práctica algunas veces los resuleve, en otros los agrava. En algunos problemas mas añejos, para los cuales no había motivación para conciliar diferencias, al incorporarse al Procede se han visto en la necesidad de delimitar de manera precisa y definitiva las colindancias.

La anterior Ley Federal de la Reforma Agraria prohibía la aparcería, la mediería y demás formas de renta de la tierra, que sin embargo se realizaban con o sin el consentimiento de las autoridades. Dicha prohibición ponía en la ilegalidad, y obviamente en desventaja, a una importante cantidad de ejidatarios al momento de realizar los convenios. Esta situación afectaba fundamentalmente a los campesinos imposibilitados al trabajo por su edad y al creciente número de mujeres que son sujetos de derechos, entre otros.

Para que los ejidatarios vendan sus tierras se requiere que primero la desincorporen del régimen ejidal y la transfieran al régimen del derecho común, mediante una asamblea de formalidades especiales o de dominio pleno o más conocidas como duras. Para tal efecto, es requisito que dos terceras partes de los ejidatarios asistentes a la asamblea estén de acuerdo.

La adopción del dominio pleno por parte del ejido es posible, pero está condicionado a que una mayoría calificada lo apruebe. Así mismo, la adopción del dominio pleno por la asamblea no significa que el ejido se desincorpora del régimen ejidal porque ésta puede adoptar el dominio parcialmente. Esto quiere decir que la asamblea adopta el dominio pleno en una parte o fracción de sus derechos parcelarios, conservando el régimen ejidal en la otra parte o fracción de su derecho parcelario, así como en las tierras de uso común.

También se presenta el caso de que aun cuando el ejido autoriza el dominio pleno a todos los ejidatarios del núcleo agrario, sólo algunos lo adoptan, prefiriendo el resto mantener sus tierras en el régimen ejidal. Además habrá que tener presente que la adopción del dominio pleno no significa de manera automática la venta de la tierra por parte de los ejidatarios.

En el año de 1998 de los 16,561 ejidos regularizados, únicamente habían optado parcial o totalmente por el dominio pleno 536 núcleos agrarios, con la autorización de las respectivas asambleas generales, lo que representa el 1.9 por ciento del total de ejidos del país y 3.2 de los regularizados.

Sólo en 28 de los 536 núcleos, los ejidatarios adoptaron el dominio pleno del conjunto de sus parcelas. De los 28 en que se vendió la totalidad de las parcelas, sólo 9 ya no cuentan con tierras ejidales, el resto los 19 sigue disponiendo de tierras de uso común y por tanto conservan la vida ejidal.

En términos de sujetos agrarios o ejidatarios, sólo 14,860 de un universo aproximado de 3.5 millones han adoptado parcial o totalmente el dominio pleno. Cantidad que se puede considerar de baja representatividad, porque no alcanza el 1%. Este porcentaje de por sí insignificante, se reduce si se considera que de los 14,860 ejidatarios que vendieron tierra ejidal, sólo 807 lo hicieron de manera total y 14,053 lo hicieron de una parte o fracción de parcela. Así mismo, de los 807 sólo 236 dejaron de ser ejidatarios por no contar con tierras de uso común, la diferencia de 571 mantienen la calidad de ejidatario.

Las cinco causas principales que impiden su regularización según la Procuraduría Agraria son: a) Por conflictos por límites 2,301; b) Por conflictos político sociales 993; c) 959 ejidos han rechazado el programa; d) 552 por desinterés, inasistencia o porque no existen órganos de representación y; e) 449 por la indefinición o desconocimiento de los límites ejidales.

Tanto la versión “oficial” como la “crítica” se equivocaron al considerar, cada una con su respectivo discurso, flujos importantes de capital al campo; una al considerar que la certidumbre en la tierra era causa suficiente para atraer capitales; la otra al estimar una venta masiva de tierras ejidales y la formación de latifundios.

Desde que se impulsaron las reformas, todos los diagnósticos sobre los núcleos agrarios señalan la necesidad de procurar la capitalización de estas tierras como medida indispensable para elevar los niveles de bienestar de la población campesina, esto no se ha dado de la manera que se tenía previsto por la inversión privada, ni tampoco se dará en un futuro cercano, por lo tanto el Estado tiene que retomar su responsabilidad.